Umweltrecht

Unter Umweltrecht versteht man die Gesamtheit der Rechtsnormen, die den Schutz der natürlichen Umwelt und die Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Ökosysteme bezwecken.

Das Umweltrecht ist kein scharf abgrenzbares Rechtsgebiet. Der Ansatzpunkt des Schutzes bedeutet den Schutz vor Beeinträchtigungen. Um diesen Schutz zu bewirken, sind verschiedene Herangehensweisen möglich:

Manche Umweltschutzregelungen sind nicht eindeutig einer der genannten Herangehensweisen zuzuordnen, sondern folgen einer gemischten Methode. Hierzu gehören beispielsweise Teile des Bundes-Immissionsschutzgesetzes.

Seit 1994 verpflichtet das deutsche Verfassungsrecht in Art. 20a des Grundgesetzes den Staat dazu, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen. Dies ist kein Grundrecht, sondern eine so genannte Staatszielbestimmung, das heißt ein Programmauftrag für die öffentliche Gewalt. Gesetzgeber und Verwaltung werden dadurch zwar allgemein verpflichtet, ein bestimmtes gesetzgeberisches oder verwaltungsmäßiges Handeln ist aber nur in Einzelfällen gerichtlich einklagbar.

Viele planerische Vorschriften kann man zum Umweltrecht zählen, weil sie – neben anderen Zielsetzungen – in mehr oder weniger großem Umfang dem Umweltschutz dienen. Ihr Ansatzpunkt ist sozusagen vorverlagert, indem sie schon im Planungsstadium sicherstellen sollen, dass bestimmte Umweltbeeinträchtigungen vermieden werden. Beispiele hierfür sind vor allem das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, aber auch das Baugesetzbuch und das Raumordnungsgesetz.

Weiter existieren zahlreiche Straf- und Ordnungswidrigkeitentatbestände, die dem Umweltschutz dienen sollen. Die schweren Umweltschutzdelikte sind im 29. Abschnitt des Besonderen Teils des Strafgesetzbuches (§§ 324–330d) selbst geregelt; in den meisten Umweltschutzgesetzen sind zusätzliche, auf die jeweilige spezielle Materie bezogene Straf- und Ordnungswidrigkeitenvorschriften enthalten. Viele dieser Vorschriften werden kritisiert, weil die Strafbarkeit eines bestimmten Verhaltens oft von behördlichen Vorgaben abhängt.

Die Erfahrung hat gezeigt, dass der strafrechtliche Schutz der Umwelt für sich allein betrachtet wenig effektiv ist. Gründe dafür sind u. a. Probleme beim eindeutigen Nachweis der Verursachung von Umweltschäden. Wie in anderen Bereichen des Strafrechts ist die abschreckende Wirkung der Strafandrohung auch hier gering.

Schließlich gibt es einen Bereich der Überschneidung mit dem allgemeinen Gesundheitsschutz und dem besonderen Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz. Viele Regelungen mit diesen Zielsetzungen bewirken sozusagen nebenbei einen Schutz vor Umweltbeeinträchtigungen; manche werden jedoch auch parallel auf beide Zielsetzungen hin formuliert.

Das Umweltrecht ist verstreut in vielen Gesetzen. Wenn beispielsweise eine europarechtliche Vorgabe in nationales Recht umzusetzen ist, die Gesetzgebungskompetenzen der Länder berührt (z. B. Wasserrecht, Naturschutzrecht), werden in Deutschland insgesamt 17 verschiedene Rechtsakte verfahrenswirksam, zunächst vom Bund und dann von den Bundesländern. Strafzahlungen wegen stark verspäteter Umsetzung von EU-Richtlinien durch einzelne Bundesländer (Beispiel: die Pflicht zur Ausweisung von Fauna-Flora-Habitat-Gebieten in Niedersachsen) mussten aufgrund der Außenverantwortlichkeit des Bundes dann vom Bundesumweltministerium geleistet bzw. vorgelegt werden. Deswegen wird von Umweltwissenschaftlern und Umweltjuristen seit vielen Jahren gefordert, das Umweltrecht in einem Umweltgesetzbuch (UGB) kodifiziert zusammenzufassen und im Interesse eines besseren Gesetzesvollzuges die Einzelvorschriften besser aufeinander abzustimmen. Obwohl ausgearbeitete und teilweise schon kommentierte Entwürfe (UGB-ProfE, SK-UGB; der letzte Entwurf stammt von 1997) dafür vorliegen, fehlte bisher auf Seiten der deutschen Bundesländer der politische Wille, dieses Vorhaben mitzutragen und in die Tat umzusetzen. Nach dem Scheitern der sog. Föderalismuskommission ist das Thema Umweltgesetzbuch wieder im Rahmen des Koalitionsvertrages der Großen Koalition auf die politische Agenda gekommen. Seit März 2006 gibt es einen ersten Entwurf des Bundesrates zur Änderung der Gesetzgebungskompetenzen im Umweltbereich; ein solches Gesetz würde eine Voraussetzung für die Einführung eines Umweltgesetzbuches schaffen.

Die bisher geltenden Gesetze verfolgen einen administrativen Ansatz, d. h. bestimmte Zweige der Verwaltung werden zur Durchführung von Umweltschutzaufgaben oder auch nur zur Berücksichtigung von Anliegen des Umweltschutzes bei der Durchführung ihrer eigenen Aufgaben verpflichtet. Die Erfahrung hat gezeigt, dass der Kontrollaufwand sehr groß ist. Deswegen werden seit einigen Jahren neue Strategien angewendet, die über den traditionellen Bereich des Umweltschutzrechts weit hinausgehen und Aspekte des Umweltschutzes in andere Fachgesetze und andere Politikbereiche hineintragen. Das ist deswegen konsequent, weil Umweltschutz ein bereichs- und fachübergreifendes Thema ist. Oft wird dabei die Strategie verfolgt, dass wirtschaftliche Vorteile gewährt werden, wenn jemand über die gesetzlichen Verpflichtungen hinaus umweltschonende Technik einsetzt. Doch dürfen Begriffe wie „Ökonomische Strategien“ nicht darüber hinwegtäuschen, dass auch die Einhaltung dieser ökonomisch orientierten „Spielregeln“ einer Kontrolle bedarf.

Drei Beispiele für derartige „ökonomische Instrumente“ im Umweltschutz, die den herkömmlichen Regelungsbereich des Umweltrechts überschreiten:

Die geschilderte Entwicklung bewirkt, dass das Umweltrecht im engeren Sinne zwar nicht an Bedeutung verliert, aber kaum noch eindeutig abzugrenzen ist. Belange des Umweltschutzes „sickern“ in andere Rechtsbereiche ein. Dadurch wird die Übersicht insgesamt erschwert.

Auch in Österreich sind die rechtlichen Grundlagen in zahlreiche Rechtsnormen aufgesplittert, so dass manche von einer Normenflut sprechen.[2] Von seiner Rechtsnatur her ist das Umweltrecht überwiegend öffentlich-rechtlich geprägt und zählt daher zum Verfassungs- und Verwaltungsrecht, teilweise auch zum Strafrecht. Daneben gibt es auch das Umweltprivatrecht.[3]

Verfassungsrechtlich gesehen bildet es eine Querschnittsmaterie, die Gesetzgebungs- und die Vollziehungskompetenz fallen also dem Bund, den Ländern und den Gemeinden zu. Entsprechend gibt es auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene eine Umweltverwaltungsorganisation, wobei viele und wichtige Kompetenzen insbesondere des Anlagenrechts bei den Bezirksverwaltungsbehörden konzentriert sind.

Neben klassisch-ordnungsrechtlichen Instrumenten der direkten Verhaltenssteuerung wie Bewilligungspflichten, Auflagen oder behördlichen Überwachungsmaßnahmen, insbesondere im Anlagenrecht nach der Gewerbeordnung[4][5] und im Recht der Abfallwirtschaft hat das Umweltrecht auch Instrumente zielorientierter Verhaltenssteuerung im Umweltplanungsrecht, Umweltprüfungen nach dem UVP-Gesetz sowie Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung wie Umweltabgaben, das Ökoaudit oder Umweltinformationssysteme (UIG) entwickelt.

Nach dem von 1999 dürfen Anlagen, die dem Zweck der Energiegewinnung durch Kernspaltung dienen, in Österreich weder errichtet noch in Betrieb genommen werden. Das Strahlenschutzgesetz (StrSchG) regelt den Schutz von Mensch und Umwelt vor Schäden durch ionisierende Strahlung, beispielsweise bei medizinischer Anwendung oder am Arbeitsplatz.

Österreich ist weder dem Wiener- noch dem Pariser Atomhaftungsübereinkommen beigetreten. Diese Abkommen enthalten Bestimmungen zu Haftungsobergrenzen und legen als Gerichtsort den Sitz des Schädigers fest. Das österreichische Atomhaftungsgesetz (AtomHG) legt als Gerichtsort den Ort des schädigenden Ereignisses fest, es gibt keine Haftungsobergrenze. Es ist für Geschädigte deshalb günstiger als das internationale Nuklearhaftungsregime.[7]

Die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 hat auch das Rechtsschutzsystem im österreichischen Umweltverwaltungsrecht tiefgreifend umgestaltet, so die Einführung einer zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit und weitgehende Abschaffung verwaltungsbehördlicher Instanzenzüge sowie entsprechender Berufungsbehörden, unter anderen der unabhängigen Verwaltungssenate und des Umweltsenats.[8]

Die „Gemeingefährlichen strafbaren Handlungen und strafbare Handlungen gegen die Umwelt“ finden sich im 7. Abschnitt des Strafgesetzbuches (§§ 169–187 StGB). Das Artenhandelsgesetz (ArtHG) bestraft den unerlaubten Handel mit bestimmten wildlebenden Tier- und Pflanzenarten.[9]

Das Umweltprivatrecht zeigt einen unmittelbaren und typischen Bezug zu den Umweltmedien Boden, Luft, Wasser und Lärm auf. Es umfasst jene zivilrechtlichen Normen (insb. §§ 364 ff. ABGB), die bei umweltrechtlichen Streitigkeiten zwischen Personen des Privatrechts zur Anwendung kommen.[10] Betroffen sind davon insbesondere das Immissionsschutzrecht (Nachbarrecht), Umweltvereinbarungen (auch Umweltmediation), Umweltmanagement (EMAS), nationales und internationales Umwelthaftungsrecht sowie die Schnittstellen, Grenzbereiche zwischen privatem und öffentlichem Umweltrecht. Zunehmend rücken auch zivilrechtliche Fragen des Energie- und Verkehrsrecht in das Blickfeld.[11]

Grundlage der Umweltschutzgesetzgebung der Schweiz ist der Artikel 74 der Bundesverfassung. Absatz 1 dieses Artikels lautet:

Der Bund erlässt Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen.

Gestützt darauf wurde das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) erlassen. Der Gewässerschutz ist in einem separaten Gesetz geregelt: Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (Gewässerschutzgesetz, GSchG).

Gestützt auf diese Gesetze gibt es eine ganze Reihe von Verordnungen (Auswahl):

(alle Verordnungen sind als Volltext auffindbar in der Systematischen Sammlung des Bundesrechts[12])

Die Kernenergie- und Strahlenschutzgesetzgebung ist eine Spezialgesetzgebung außerhalb des Umweltrechtes.

Die Entstehung des USG war ein langwieriger Vorgang, der von einem anfänglichen politischen Widerwillen zeugt. 1965 wurde im Bundesparlament ein Vorstoß zum Thema eingereicht. Erst fünf Jahre später befürwortete dieses die Schaffung des oben genannten Verfassungs-Artikels, der in der Folge durch Volksabstimmung mit über 90 % Ja angenommen wurde. Dann dauerte es volle 10 Jahre, bis der Gesetzesentwurf im Nationalrat beratungsbereit war. Aufgrund eines negativen Vernehmlassungs-Verfahrens war in dieser Zeit von der Verwaltung ein grundsätzlich neuer Entwurf ausgearbeitet worden. Die Beratung im Parlament erstreckte sich wiederum über fast drei Jahre bis 1983. In Kraft trat das Gesetz dann im Jahr 1985.[13]

Umweltschutz gehörte ursprünglich nicht zu den Aufgaben der Europäischen Gemeinschaft. Die Römischen Verträge enthielten dazu keine Bestimmungen. Seit den 1970er Jahren mehrte sich die Kritik daran, dass die europäische Handels- und Wirtschaftspolitik im Hinblick auf Umweltschutzgesichtspunkte „blind“ sei, nicht zuletzt nach dem Bericht des Club of Rome über Die Grenzen des Wachstums von 1972. In Reaktion darauf wurden zunächst mit dem Vertrag von Maastricht 1992 die Aufgaben der Gemeinschaft um den Umweltschutz und eine Verbesserung der Umweltqualität erweitert.

Seit dem Vertrag von Lissabon und dem (AEUV) enthält das europäische Primärrecht im EU-Vertrag verschiedene umweltbezogene Bestimmungen. Ziel ist die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums (Art. 3 AEUV). Art. 11 AEUV enthält das Integrationsprinzip[14] und den Nachhaltigkeitsgrundsatz, Art. 191 AEUV den Vorsorgegrundsatz, das Verursacherprinzip und das Ursprungsprinzip. 2007 wurden die Ziele um die Bekämpfung des Klimawandels ergänzt. Selbständige Ziele der Energiepolitik sind die Förderung der Energieeffizienz, von Energieeinsparungen sowie die Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen (Art. 194 AEUV).[15]

Ursprünglich wurde das europäische Umweltrecht stark vom deutschen Umweltrecht beeinflusst. In dieser Anfangsphase verfolgte das europäische Umweltrecht noch einen sektoralen Ansatz, das heißt Umweltschutzmaßnahmen wurden in abgegrenzten Bereichen (z. B. nur Bodenschutz) geregelt.

Das aktuelle europäische Umweltrecht verfolgt einen sogenannten integrativen Ansatz, das heißt, dass die Umwelt als ein System verstanden, für dessen Schutz sektorübergreifende Regelungen (also für Wasser, Boden und Luft zusammen) notwendig sind. Die IVU-Richtlinie ist ein Beispiel für diesen integrativen Ansatz. Weiter findet eine verstärkte Integration der Umweltschutz-Regelungen in zahlreiche andere Vorschriften, die meist wirtschaftspolitisch motiviert sind, statt.

Sekundäre Rechtsquellen sind auch im Umweltrecht vor allem Richtlinien und Verordnungen. Außerdem gibt es eine Vielzahl von Beihilfen, die von der Kommission nach bestimmten Kriterien vergeben werden, geregelt in den Umweltbeihilfeleitlinien. Die 2014 erneuerten Leitlinien dienen insbesondere zur Erreichung der Klimaziele 2020 und sollen Marktverzerrungen entgegenwirken, die aufgrund der Förderung der erneuerbaren Energien entstehen können.[16]

Das europäische Umweltrecht hat großen Einfluss auf das Umweltrecht der Mitgliedsstaaten und seine Weiterentwicklung.

Die EU-Kommission und die EFTA-Überwachungsbehörde überprüfen die Umsetzung und Einhaltung der EU-rechtlichen Vorgaben in den Mitgliedstaaten.[17]

Genau wie in anderen Bereichen des internationalen Rechts geht es auch im Umweltvölkerrecht vorrangig um vertragliche Beziehungen zwischen Staaten, in denen diese Staaten bestimmte Verpflichtungen eingehen, wie z. B. in der Aarhus-Konvention. Deutschland ist Vertragspartner zahlreicher internationaler Umweltschutzabkommen. Zu den bekanntesten gehören das Rahmenabkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen von 1992 und das dazugehörige Kyoto-Protokoll. Das auf der UN-Klimakonferenz in Paris 2015 erzielte Übereinkommen bezieht außer den Industriestaaten auch die Schwellen- und Entwicklungsländer ein.

Die Vereinten Nationen unterhalten ein eigenes Umweltprogramm (UNEP). Eine Weltumweltorganisation hat sich noch nicht etabliert.

Im Climate Action Network sind weltweit rund 850 Nichtregierungsorganisationen (NGOs) mit umweltpolitischer Zielsetzung zusammengeschlossen.

Die geltenden bilateralen und multilateralen Umweltübereinkommen, an denen die Bundesrepublik Deutschland als Vertragspartei beteiligt ist, werden im Bundesgesetzblatt Teil II veröffentlicht. Eine Übersicht über alle für die Bundesrepublik Deutschland geltenden und veröffentlichten Verträge, einschließlich der Umweltübereinkommen, gibt der so genannte Fundstellennachweis B zum Bundesgesetzblatt Teil II, der jährlich auf neuen Stand gebracht vom Bundesministerium der Justiz herausgegeben wird.[18]